完善阳光政府采购法律制度

政府采购法时隔20年再修订 增加维护国家安全、支持科技创新内容

完善阳光政府采购法律制度

今年是《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）颁布20周年。不久前，财政部就政府采购法修订草案再次公开征求意见，进一步完善政府采购法律制度。

时隔20年，为何要对政府采购法进行修订？此次修订，政府采购法在主要内容上有哪些变化？为防范和减少政府采购过程中的腐败问题，征求意见稿作出了哪些规定？记者采访了财政部国库司司长王小龙、中国财政科学研究院宏观经济研究中心主任石英华。

10年来，政府采购规模不断扩大，占财政支出比重持续超过10%，占GDP比重保持在3%以上

记者：10年来，政府采购规模、范围和方式发生了哪些变化？发挥了什么作用？

石英华：政府采购是各级国家机关、事业单位、团体组织等在内的采购实体，为自身履行职能或提供公共服务的需要，使用纳入预算管理的财政性资金或其他国有资产，以合同方式取得货物、工程和服务的行为。

10年来，政府采购规模不断扩大，由2012年的近1.4万亿元增加到2021年的3.64万亿元，占财政支出比重持续超过10%，占GDP比重保持在3%以上。

同时，采购范围不断扩大，从传统办公用品采购逐步扩大到服务保洁、会展服务、政策研究、标准制订、基础设施建设、医疗服务、养老服务等，涵盖货物类、工程类和服务类，2021年工程类、服务类采购占全国政府采购规模的比例约75%。

采购方式不断丰富，以公开招标方式为主导，并结合实际情况采用邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购等多种方式。

此外，政府采购制度改革加快推进，政府采购制度不断完善。政府采购政策功能持续拓展，在支持市场主体创新发展、中小企业发展、绿色发展等方面的政策作用凸显。

10年来政府采购在完善国家预算管理制度、提升财政资金使用效率、有力支持经济社会发展等方面发挥了重要作用。

记者：时隔20年，为何要对政府采购法进行修订？

王小龙：现行政府采购法自2003年1月1日开始实施。经过20年发展，政府采购在我国经济社会发展中发挥了重要作用。但也应认识到，政府采购实践中仍存在天价采购、低价恶性竞争、效率不高、人为操控等问题，这既有市场大环境方面的原因，也与制度自身的局限性有关。

2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，明确了改革目标。2019年起，财政部围绕《改革方案》部署，按照深化财税体制改革要求，坚持“建立以优质优价采购结果和用户反馈为导向，采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度，加快推动建立现代财政制度”的改革方向，针对突出问题，总结国内外实践经验，积极推进政府采购法修订工作，现已两次向社会公开征求意见。

政府采购法不仅是政府采购行为的规范法，也是财政支出的管理法、公平竞争的交易法和防止腐败的阳光法

记者：此次修订，政府采购法在主要内容上有哪些变化？

王小龙：政府采购法不仅是政府采购行为的规范法，也是财政支出的管理法、公平竞争的交易法和防止腐败的阳光法。立足上述基本定位，此次修法以完善采购管理机制和健全政策功能体系为主线，通过强化采购人主体责任、完善采购交易机制、优化政府采购营商环境等，回应现实问题，对接国际规则，为深化政府采购制度改革提供法律引领和保障。

修法的主要内容包括以下四个方面：

一是重新规范政府采购范围。征求意见稿第二条在主体上纳入了“其他采购实体”，在资金来源上增加了“其他国有资产”，在目的上强调“为了自身履职或者提供公共服务需要”，进一步推动国内实践与国际规则更好衔接。

二是健全采购交易机制。完善“政府采购方式与程序”章节，借鉴国际做法增加框架协议和创新采购方式，明确不同采购方式适用于不同情形，由采购人根据项目需求特点依法自主选择，采购程序也更加灵活，确立了更好实现项目绩效目标的新导向。

三是强化采购全链条管理。征求意见稿在进一步完善采购程序规则的同时，前端健全了采购需求管理和采购计划管理，后端加强了合同履约管理和权利救济管理，公开透明、非歧视和政策要求贯穿采购各环节，形成了以采购需求为引领的全过程管理闭环。

四是更加重视政府采购政策功能。增设“政府采购政策”章节，增加维护国家安全、支持科技创新等内容，进一步丰富政策目标，强调在预算编制、需求确定、方式选择、项目评审、合同管理等环节运用首购订购、预留份额、采购标准等措施，确保政策目标落地落实，发挥出政策的最大效应。

记者：此次修订为何增加“讲求绩效”原则？

石英华：《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确要求，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，将部门和单位预算收支、政策和项目全面纳入绩效管理。为构建绩效导向的政府采购制度，征求意见稿有多处体现了加强绩效管理的要求。

绩效是从政府预算投入与产出关系来讲的，包括经济、效率、效益和公平等要求，政府采购是实现项目绩效目标的重要手段，讲求绩效是开展政府采购活动必须遵循的重要原则。讲求绩效体现了政府采购目标的多重性，从提高预算单位资金运作整体效率的角度，强调管理制度、评审方法及政策实施的综合性结果。讲求绩效不是一个抽象目标，而是对采购人实实在在的要求。

此次修法的一大亮点是将支持科技创新纳入政府采购政策功能体系，并构建鼓励创新的交易机制

记者：此次征求意见稿丰富了政府采购政策目标，特别是突出了支持科技创新的内容，并新增“创新采购方式”。有什么考虑？

王小龙：政府采购是宏观调控的重要政策工具。规模巨大的政府采购市场对推动应用技术创新和成果转化具有重要作用。通过政府采购政策支持创新产品和战略性产业发展是国际上的通行做法。

此次修法的一大亮点是将支持科技创新纳入政府采购政策功能体系，并借鉴国际做法构建鼓励创新的交易机制，通过优化采购方式、加强需求管理，将对创新的支持贯穿到采购全过程。如，强调政府和社会资本合作项目选择社会资本方，核心在于通过竞争选出具备新技术、新理念的最优投资及运营解决方案，推动市场创新。又如，对创新产品采购，要合理设置业绩要求，不能以同类业务合同、生产台数、使用时长等排斥供应商等。

“政府采购方式与程序”章节新增创新采购方式则是主要针对市场尚未研发出来的创新产品，明确了订购首购程序，完善了从提出研发需求到产品完全市场化应用的全过程。政府有创新采购需求的，广泛邀请各类主体开展研发生产；研发成功后由政府在一定期限内率先购买，并向市场推广应用；产品成熟后推动形成相应的技术标准，促进产业升级迭代。通过稳定市场预期，实现“产学研用”的深度融合，充分发挥政府采购市场的导向作用。

政府采购领域的全国统一大市场建设，应坚持市场统一、规则统一、政策统一，促进公平竞争原则在全国落地

记者：此次征求意见稿将“促进全国统一大市场建设”作为立法宗旨和目的之一，有什么考虑？如何实现这一目标？

石英华：政府采购市场是国内市场的重要组成部分，必须坚决落实建设全国统一大市场的要求。政府采购领域的全国统一大市场建设，应坚持市场统一、规则统一、政策统一，促进公平竞争原则在全国范围内真正落地。征求意见稿完善了相关内容。

一是促进政府采购法律制度的统一。在政府采购整体框架下，一些领域仍存在采购规则和市场不统一的问题，如工程采购和服务货物采购分别受不同的法律调整。近年来，我们在各领域协同推进需求标准化建设和资源融合共享，取得了积极进展。下一步，还应继续推动各领域采购规制在法律层面的统一，避免同样的项目因为适用不同的制度产生不同的结果。

二是强调政府采购政策的统一。征求意见稿第二十九条要求，政府采购维护全国统一大市场和公平竞争，采购政策由财政部会同国务院有关部门统一制定，避免各地区、各部门借采购政策分割统一市场，演变成地方保护。

三是消除政府采购市场的隐性壁垒。征求意见稿第十四条规定，采购人不得以地域、所有制等不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇。强调加强公平竞争审查和采购监督管理，持续清理政府采购领域违反全国统一大市场建设的规定和做法，优化政府采购营商环境。

记者：此次征求意见稿如何落实高水平对外开放的要求，体现与国际规则的衔接？

王小龙：为适应对外开放战略要求，此次征求意见稿着力构建符合国际规则的政府采购法律制度体系，进一步强调非歧视、透明度和程序公正的要求，重点在以下几方面作出修订：

一是完善基本交易规则。优化竞争性采购方式体系，在各种采购方式中，尽可能强化竞争，保证所有符合条件的供应商平等参与、机会公平。

二是调整政府采购范围。纳入了其他采购实体与PPP（政府与社会资本合作），进一步突出了政府采购公共属性，从更广泛、更深入的层面确立公共机构应当遵循的市场竞争原则。

三是优化政府采购营商环境。积极推进政府采购法、招标投标法两法协调统一，提高政府采购法律制度的完整性和可预见性；采用“基本条件+负面清单”模式简化供应商资格条件，鼓励电子化采购方式的运用；推动包括采购意向在内的政府采购全过程信息公开，进一步提高政府采购透明度，打造市场化、法治化、国际化的营商环境。

完善政府采购体制机制，优化采购交易机制，防范减少政府采购过程中的腐败问题

记者：此次修订如何通过完善政府采购公平竞争机制，解决实践中存在的低价恶性竞争、人为操控、围标串标等问题？

王小龙：公平竞争是政府采购的核心原则。政府采购领域的公平竞争不只是采购环节的程序规范，还需要完备的需求管理、采购程序、评审制度、合同管理与权利救济等制度，形成完整的管理体系予以保障。

本次修法着力完善了公平竞争的核心机制。首先是加强需求管理。征求意见稿增设“政府采购需求管理”专章，采购需求根据预算绩效目标确定，采购方式、竞争范围、评审制度和合同管理与采购需求对应，既提高了需求和评审的科学性，也能更好实现绩效目标。同时，强调采购需求客观明确是竞争的基本前提，避免因需求不清导致供应商投标没方向、价格不可比、低价恶性竞争等问题。其次是完善评审制度。征求意见稿细化了最低评审价法、综合评分法和最优质量法的适用情形，强调评审因素的设置要与标的直接相关，真正落实“需求明确基础上竞争性价比”，避免因脱离标的本身滥设评审因素导致的围标串标、人为操控等问题。最后是加强合同履约管理。征求意见稿丰富了“政府采购合同管理”章节，强化合同约束，突出合同与采购环节的联结，采购文件的要求和供应商的响应都是签订合同的依据。细化合同履行、变更要求，确保竞争结果得以严格执行，避免因履约不到位、随意变更合同导致的偷工减料、低价中标高价结算等问题。

记者：梳理纪检监察机关通报，公职人员利用职务便利在政府采购环节获利问题并不少见。为什么会发生这类现象？为防范和减少政府采购过程中的腐败问题，征求意见稿作出了哪些规定？

王小龙：政府采购法是防止腐败的阳光法，规范政府采购活动是政府采购法最基本的目标。政府采购法自实施以来，在党风廉政建设和反腐败工作中发挥了重要作用，但由于采购人主体责任不落实，公平竞争机制不落地，实践中仍存在一些腐败问题。

征求意见稿着力完善政府采购体制机制，织牢织密不能腐的制度笼子。一个最主要的变化就是在原有“管采分离”、公开透明、综合监管等监督制约机制的基础上，着重完善预算单位内部管理制度。通过理顺采购人、代理机构和评审专家之间的权责关系，建立健全采购人对采购结果负责机制。同时，要求采购人加强内控管理，将政府采购纳入单位内控管理体系，健全采购需求、采购方案的评估论证和集体决策制度，落实好采购全流程中的法人主体责任和各环节的个人岗位责任。

优化采购交易机制是防范腐败的另一项重要举措。征求意见稿通过明确评审方法选择、细化评审因素设置以及强化评审专家的咨询作用，进一步提高评审的客观性，减少人为操控空间；通过严格合同管理、加强履约验收，防止采购人与中标、成交供应商借“阴阳合同”，实质性改变采购结果，谋取不法利益。

征求意见稿还完善了信息公开机制，更好发挥公开透明这一“防腐剂”的作用，强化社会监督。同时，健全责任追究机制，细化了采购人、代理机构、评审专家和供应商等各类主体的法律责任。如，增加了采购人承担责任的情形，根据违法程度细分了供应商的一般违法和严重违法责任等，严格责任追究，有效防范腐败。